城市化背景下强镇扩权要加倍谨慎

城市化背景下强镇扩权要加倍谨慎 童大焕—2010年9月1日星期三    继浙江温州试点5个镇级市后，山东省日前宣布将启动镇级市试点，计划用3~5年时间将省内20多个中心镇培育成小城市。浙鲁两省启动的镇级市试点并不涉及行政区划层级调整，它的核心要义是：以一个城市的标准来建设和管理一个镇。（2010年9月1日《云南信息报》）   在我国珠三角、长三角地区拥有一批“富可敌市”的强镇，无论是在人口数量上、工业化程度，还是在环境等各方面不亚于中小城市。但在看似风光无限的背后，这些乡镇的发展却面临着财政留成少、人手紧缺、事权不足等多方面的限制。于是，摆脱体制羁绊，向上要权和要钱成了这些强镇发展的内在诉求。强镇扩权也被作为给强镇松绑、为强镇的发展注入新活力的源泉。   但与“强县扩权”的意在减少行政层级和上级财政截留、节约行政成本不同，眼下的强镇扩权并没有减少行政层级，而是赋予了强镇更大的行政权力、更多的财政截留和更大的事权。更大的行政权力，可以用一纸公文轻松完成，当然，干部权力和待遇的提高势必将提高行政成本；而更多的财政权力，财政来源不可能自上而下地由上级拨付，只可能自下而上地由本地“产生”。   按照温州“镇级市”试点方案，这些试点镇将扩大土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权。扩大土地使用权是指：每年安排不少于所在县总量1/3的用地指标，单独切块、直接下达给强镇统筹安排。扩大财政支配权则是指：强镇的土地出让收入除上交有关税费外，80%~100%留给镇，县属部门驻强镇的下属单位在镇内的各种收费，除县以上部门代收和特别规定外，都统一纳入镇财政专户管理。   其直接效应，一是干部权力和待遇的提高，二是土地收入截留的增加。因此，我觉得它的最大影响，是土地征用增加。这对大城市群范围内的小城镇来说，有利于加速城市化的进程；但对于非大城市周边地区和未来不能进入城市群的地方来说，这样人为加快的小城镇化，带来的作用可能是弊大于利。   今日中国，正处在中外历史上都史无前例的快速城市化进程中，因此，中国的很多问题，都应该放在这个背景下去考量。而城市化有它自身的、任何其他个人和机构都不能改变的自然和社会发展规律，它不会像各地方官员都期待的那样，自己所辖的地方都能在城市化发展中分一杯羹，因此注定不是全国各地都遍地开花式万紫千红似的城市化，而是有一些地方会迅速崛起，人口和财富迅速增长；而另一些地方则注定或快或慢地衰落下去，人口和财富总量逐渐下降。   而地方官员，在强烈的利益冲动下，不会顾及城市发展的自然规律，即使本地并不一定最终走向城市化，在“城市化”、“城镇化”、“新农村建设”等时代热词下，他们也会热衷于向上要权力、向下要土地，过一把城镇化的瘾。这样做，短期会留下轰轰烈烈的增长奇迹，但是却也可能为当地发展埋下祸根：一是因加速土地征占而导致矛盾加剧，二是因地方政府圈地形成巨大的地方债务，而这些地方政府债务最终都有可能表现为银行的不良资产，从而给我们的金融埋下巨大隐患。人口在集中、在增加的地区，地方债务容易化解；而人口在减少、在分散的地区，政府无节制集中的土地，最后就会空置浪费，由此形成的债务，就将变成呆账和死账。   因此，强镇扩权应当加倍慎重，在城市化已经完成或者城市化的未来发展前景已经十分明朗的地区，可以谨慎推行；否则，则要加倍警惕。（作者为信孚研究院研究员）